Miért fél az ukrán politikum a föderalizációtól?

Miután született már olyan reformelképzelés is, melynek értelmében Kárpátalja a jövőben megszűnne létezni önálló közigazgatási egységként, érdemes megismerkedni annak a szerzőnek a véleményével, aki a megyék nagyobb egységekbe történő összevonása mellett a föderalizáció lehetőségét sem veti el – legalábbis hajlandó megvitatni a kérdést.

Letov mindenekelőtt arra mutat rá, hogy függetlenségének 22 éve alatt Ukrajnában egyik „funkcionális létfenntartási" válság követte a másikat, s a krízis foka rendre összefüggést mutatott a végrehajtó hatalom vezetőjének – vagyis az államfőnek – személyes tulajdonságaival. A szerző szerint a válság jelei különösen élénken mutatkoztak meg Viktor Juscsenko elnökségének idején, de utódja, „II. Viktor", azaz Viktor Janukovics tevékenységét sem szabad figyelmen kívül hagynunk ebben a vonatkozásban.

Ivan Letov első figyelemreméltó megállapítása, hogy Ukrajna 1991-ben olyan közigazgatási-területi felosztást örökölt meg, amely korábban a kommunisták irányította Szovjetunió politikai rendszeréhez lett kialakítva. Mint írja, a szovjet közigazgatási-territoriális berendezkedést kezdettől az egypártrendszerre szabták, ahol a tanácsok többszintű hálójának a különböző szinteken egyszerre számos specifikus funkciója volt, mint például az SZSZKSZ-ben jelentkező etikai és társadalmi ellentmondások elsimítása, vagy a hatékony káderszelekció.
„1991 óta Ukrajna nemcsak, hogy nem reformálta meg közigazgatási-területi struktúráját, de tovább fokozta annak az apparátusnak a központosítását és bürokratizálását, amely ma jelentősen megnehezíti az állam hatékony működését" – mutat rá ezzel összefüggésben Letov.

A szerző ezek után kitér az ukrán közigazgatási-területi felosztás kialakulásának főbb állomásaira. Megtudjuk egyebek mellett, hogy a XX. század elején az ukrán bolsevikok mindössze kilenc tartományt „örököltek" a cári Oroszországtól, s az ország területe és adminisztratív beosztása a következő években-évtizedekben számos lényeges változáson ment keresztül.

A fordulópontok közé tartozik, hogy 1922-ben körülbelül egyharmadával nőtt az akkori Ukrajna területe több délkeleti tartomány csatolásával, amelyek a mai Luhanszk, Donyeck, Zaporizzsja, Dnyepropetrovszk, Herszon, Mikolajiv és Odessza megyéket alkotják. A szerző rámutat: e régiók kapcsolása révén jelentősen növelték az USZSZK lakosságán belül a bolsevikok meghatározó szövetségesének számító munkásosztály részarányát. Ugyancsak jelentős változást okozott a második világháborút megelőzően, illetve azt követően számos nyugati és déli régió „csatlakozása", köztük Kárpátaljáé is.

Emellett nem egy kísérlet történt a közigazgatási egységek optimális méretének megtalálására is. A számos átalakulás közepette azonban mindvégig változatlan maradt a többszintű tanácsi rendszer, amelyen keresztül a köztársaság tulajdonképpeni irányítása folyt.

A rendszerváltás évében, 1991-ben Ukrajna 24 megyéből és egy autonóm köztársaságból (a Krím a szovjet időkben szintén megye volt), illetve két köztársasági alárendeltségű városból állt – tudjuk meg. Ezzel együtt a közigazgatási-területi berendezkedés gyakorlatilag semmiben sem különbözött a szovjettől, s ez a mai napig így van: falu, község, városi típusú település (ezt a településtípust ugyan konkrétan nem említi az alkotmány, ám szintén rendelkezik önálló tanáccsal), városi kerületek, városok, járások, megyék, autonóm köztársaság. „E piramis csúcsán erősen központosított és felfújt bürokratikus gépezet áll, amely gyakorlatilag teljhatalommal bír" – teszi hozzá Letov.

A szerző második fontos megállapítása: Ukrajna közigazgatási-területi felosztásának jelenlegi problémái nem annyira abban keresendők, hogy túl sok szintből áll össze, illetve túl apró közigazgatási egységekre – a járásokra – tagozódik, mint inkább abban, hogy nincs összhang a közigazgatási egységeket irányító központi és regionális szervek között. Letov ezzel összefüggésben rámutat: Ukrajnában a megyék vezetőit (a kormányzókat), illetve a járási vezetőket közvetlenül Kijevből nevezik ki, miközben a tanácsokat a helyi közösségek választják meg, ám ez utóbbiak mégsem rendelkeznek tényleges teljhatalommal. Mindebből viszont az következik szerinte, hogy a helyi önkormányzatok még a Szovjetunió idején is valóságosabb hatalommal bírtak, miután az akkori rendszer értelmében a tanácsok mellett végrehajtó bizottságok alakultak, amelyeket az adott város, járás, megye önkormányzatának akaratával összhangban alakítottak meg.

Ivan Letov emlékeztet, hogy a végrehajtó bizottságokat Leonyid Kucsma elnök idején számolták fel, s helyettük az állami adminisztrációk „tulajdonképpen feudális rendszerét" vezették be, ahol a személyi kérdésekben Ukrajna elnöke döntött. Véleménye szerint a 2004-es alkotmányreformig ez a rendszer még csak-csak működött, mivel az országban ekkoriban egységes hatalmi vertikum létezett, amelyet a hatalmon lévő elnökhöz igazítottak. Az alkotmány módosításával azonban megszűnt az államfő egyeduralma, előtérbe került a parlament, s ettől fogva ez utóbbitól is függött a helyi végrehajtó hatalom.

Ugyanakkor, mutat rá a szerző, az alkotmánymódosítás csupán a Legfelsőbb Tanács jogosítványait bővítette, s egyáltalán nem érintette a helyi önkormányzatokat. Az alkotmánymódosítás ily módon változatlanul alárendeltségben hagyta a helyi önkormányzatokat, miközben az elnök által irányított végrehajtó hatalom gyengült, a parlament révén a politika által befolyásolttá vált. Így később az 1996-os alkotmányhoz való visszatérés legalább az ellentmondások egy részét megszüntette – jegyzi meg Letov.

Szerinte a legutóbbi időkig tovább súlyosbította ezeket a problémákat a választási rendszer, amely kizárólag pártok indulását engedélyezte. Így a már említett alkotmánymódosítás értelmében, illetve az aktuális politikai konjunktúrának megfelelően alakított választási rendszer következtében Ukrajnában a következő helyzet alakult ki:

– az elnök politikai döntéssel nevezte ki a megyék és a járások vezetőit, akik közül azután sokaknak egy ellenséges választói közegben kellett működniük;

– a különböző szintű tanácsok (a falusiakat kivéve) képviselőit egyaránt pártlistán választották, ami a provinciák szintjén gyakorlatilag „sajátokra" és „idegenekre" osztotta a helyi lakosságot;

– a városok polgármesterei, akik ebben a rendszerben majdhogynem az egyedüli legitim képviselői lehettek közösségeiknek, szintén nem mindig bizonyultak hatékonyaknak, mivel gyakran kellett tekintettel lenniük a politika által befolyásolt helyi önkormányzatokra.

Ha furcsa is némileg, hogy a szerző fenntartással kezeli a helyi önkormányzatok legitimitását pusztán azért, mert azok képviselőit pártlistán választották meg (bár kétségtelenül jelentkeznek járulékos problémák az efféle választási rendszereknél), Letov javára írandó, hogy nem kíván az igazság egyedüli letéteményesének szerepében tetszelegni, s jelzi, hogy a kérdést illetően megoszlanak a vélemények.

„Igaz, az adminisztratív-területi reformot a különböző politikai körök különbözőképpen látják – írja. – A »nyugatias megközelítés«, amelyet például meglehetősen szemléletesen tükröz az úgynevezett »juscsenkói alkotmány«, feltételezi a helyi közösségek jogainak bővítését (beleértve az adózással összefüggőket is), Ukrajna unitárius berendezkedésének feltétlen megőrzése mellett. Összességében a probléma megoldásának ez a formája nem rossz, és igen elterjedt Európában, de csak akkor hatékony, ha az adott ország egykultúrájú."

Márpedig, mutat rá a szerző, a „zapadnyikok" önkormányzatisága (vagyis a Juscsenko-féle) nem feltételezi a régiók „kulturológiai" szabadságát, etnikai és egyéb vonatkozású önmeghatározásukat. Mint írja, egy sor szakember ebben az összefüggésben javasolja a megyék megnagyobbítását, összevonásukat kilenc régióba, de itt is, megint csak tetten érhető a leplezetlen kísérlet az ukrán polgárok etnikai, nyelvi és kulturális sajátosságainak összemosására. Olekszandr Csikin például javasolja, emlékeztet Letov, hogy a Podóliai régióba olvasszák Vinnyica, Hmelnyickij és Ternopil megyéket, amelyek közül az utóbbi lenne hivatott galíciai mintára „nacionalizálni" a többit.

„...Csikin Lemberg és Ivano-Frankivszk megyék mellett a Kárpáti régióhoz csatolná Kárpátalja és Csernyivci megyéket (ugyanaz a helyzet – kísérlet a ruszin etnosz és a bukovinai románok asszimilációjára), a Krímet Csikin a Fekete-tenger-melléki régióhoz csatolja (aminek célja megszüntetni az orosz és krími tatár etnoszok elkülönülését)" – írja Letov. Hozzátehetnénk, hogy Kárpátalja beolvasztása egy bármilyen felállású-összetételű nyugat-ukrajnai óriásrégióba egyben az itteni magyarság asszimilációját is jelentené.

Letov szerint a másik, a „keleti megközelítés" Ukrajna közigazgatási-területi reformját a föderalizáció révén képzeli el, német vagy orosz mintára (itt a jelcini korszak Oroszországáról van szó, bár a szerző fontosnak tartja megjegyezni, hogy az oroszok a közelmúltban a kormányzók kinevezése helyett visszatértek a megválasztásukhoz). „Ez a megközelítés sem zárja ki a régiók megnagyobbítását, de csak etnikai, kulturális és nyelvi közelségük esetén" – írja Letov.

A szerző szerint a „keleti" és a „nyugatias" megközelítés közötti különbség abban áll, hogy az adott közösséghez tartozókat nemcsak az azonos lakóhely egyesíti (város vagy falu), hanem az ugyanazon nagyobb régióhoz való tartozás tudata is, vagyis a lehetőség, hogy a központi kijevi hatalom kizárásával alakítsák meg a megye vagy a járás vezető szerveit.

„Azonban hatalomra kerülve 2010-ben Viktor Janukovics gyakorlatilag elárulta a választót, amikor még elvi szinten is elutasította a vitát az ország föderalizációjának kérdéséről. Bár ez választási programjának egyik pontja volt" – teszi hozzá Letov.

Szerinte a föderalizációtól való félelem (már a puszta fogalomtól való ódzkodás is) Janukovics esetében, akárcsak az ukrán nacionalistákéban is, könnyen magyarázható. A szövetségi berendezkedés ugyanis pontosan kijelölné az „ukránság" befolyásának és elterjedésének zónáit az országon belül.

Sőt, teszi hozzá, valószínűsíthető, hogy nemcsak a „galíciai ideológia" keleti expanziója szűnik meg ebben az esetben, de megindul az ország oroszosítása az ellenkező irányban. „Az a Volodimir Litvin, a Legfelsőbb Tanács egykori elnöke, aki alig beszél oroszul, már nyíltan beszélt az ukrán nyelv teljes versenyképtelenségéről az orosszal szemben az alkalmazás abszolút minden területén (tudományos, kulturális, hétköznapi) és nyíltan elismerte, hogy amint eluralkodik a kétnyelvűség, összeomlik az egész ukrán államiság. A jogszabályilag rögzített kétnyelvűség pedig a jelenlegi alkotmány mellett (amikor a politikai erők egyike sem képes 300 szavazatot szerezni az alaptörvény megváltoztatásához) csak a közigazgatási-területi berendezkedésnek az unitáriusról szövetségire történő átalakítása esetén lehetséges. Ezért az aktív föderalizációt sem érdemes túlzásba vinni, mivel ez a folyamat a régiók elkülönüléséhez vezethet. Azonban a polgári társadalom fejlődése szintén problémás anélkül, hogy a helyi közösségeknek jele
ntős gazdasági és jogi szabadságot biztosítanának" – zárja sorait Ivan Letov.

A magyar olvasó számára mindenekelőtt az tűnhet fel Letov ismertetőjében, hogy jelenleg sem a „nyugatias", sem a „keleti" koncepció nem kínál túl sok lehetőséget az olyan közösségek számára – és ezek közé sorolható a kárpátaljai magyarság is –, amelyek már csak lélekszámukból adódóan sem képesek meghatározó tényezővé lenni a saját régiójukban. Fokozottan igaz, és még többeket érintő probléma ez abban az esetben, ha a régiókat valóban megnövelik egy reform keretében! A föderalizáció elméletileg valamivel több lehetőséget kínálna az önrendelkezésre, ám óvatosságra int, hogy erre a „rendszerváltásra" – ha jól értettük Letov szavait – a „keletiek" is csak az erős központi hatalom megőrzése mellett lennének hajlandók. Arról nem is szólva, hogy – mint arra maga a szerző is utal – bár jelenleg a föderalizáció állítólagos hívei vannak hatalmon, semmiféle elmozdulás nem tapasztalható ebben az irányban a politika szintjén. A kérdés végső soron az, hogy a helyi közösségeknek biztosítandó „jelentős gazdasági és jogi szab
adságok" fogalmába belefér-e például a Tiszamelléki járás kialakítása Kárpátalján, amely megvédhetné az itteni magyarságot a beolvadástól, biztosíthatná közösségként való fennmaradását akár a megyék összevonásának esetében is.